鲁政办发〔2006〕41号

    各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

    省建设厅、发展改革委、科技厅、公安厅、财政厅、国土资源厅、物价局《关于优先发展城市公共交通的意见》已经省政府同意，现转发给你们，请认真组织实施。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　                                                                           山东省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　                                                                         二○○六年五月二十四日

    关于优先发展城市公共交通的意见

山东省建设厅　山东省发展改革委

山东省科技厅　山东省公安厅　山东省财政厅

山东省国土资源厅　山东省物价局

（二○○六年五月十七日）

    为加快推进城市化进程，满足广大群众出行需要，切实缓解城市交通拥堵问题，促进全省城市经济健康协调发展，根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔2005〕46号），结合我省实际，现提出如下意见，请认真贯彻执行。

    一、提高对优先发展城市公共交通重要意义的认识

    城市公共交通是重要的城市基础设施。近年来，我省各城市不断加大对城市道路和公共交通设施建设的投入，城市公共交通有了较快发展。但是，随着经济社会发展和城市化进程加快，城市道路交通问题日趋严重，出行不便、道路拥堵等问题日益突出，严重影响了人民群众的正常生活和社会经济发展。优先发展城市公共交通是改善城市人居环境、构建和谐社会、促进城市可持续发展的必然要求，是符合中国实际的城市发展和交通发展之路。公交优先，就是群众优先。各级政府要把大力发展城市公共交通事业，实施“公交优先”发展战略，作为落实科学发展观和建设资源节约型社会的重要举措，纳入城市政府的重要议事日程。要切实加大对城市公共交通的投入，不断完善现有公交线网，及时更新车辆，不断扩大和延伸城市公共客运交通的覆盖范围，积极发展城乡公交，使更多的人民群众享受到公共交通带来的方便和实惠。要通过政策支持、财政投入、改革机制、加强管理等多种措施，不断提高公交企业的装备水平和营运效益，加快城市公共客运交通事业的发展。

    二、明确我省城市公共交通事业发展的指导思想和目标

    城市公共交通事业发展的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领城市公共交通事业的发展，适应城市化发展需要，全面实施公交优先战略，坚持统筹规划、政府主导、政策扶持、法律规范、有序竞争、协调发展的原则，进一步完善公共交通基础设施，优化运营结构，推广和普及节能环保的公交车辆，积极稳妥地推进公交行业改革，加大政策支持力度，逐步建立起干支协调、结构合理、高效快捷并与城市规模、人口和经济发展相适应的公共交通系统，为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公共交通服务。　　城市公共交通行业的发展目标：用5年左右的时间，使全省城市公共交通的便捷性、舒适性有明显提高，公交出行成为广大市民出行的首选方式。到2010年，全省特大城市和大城市万人拥有公交车要达到15标台、中小城市要达到10标台;特大城市和大城市的城市公共交通出行分担率要达到45%以上、中等城市达到35%以上、小城市达到25%以上;城市快速干线的公交承运速度要达到25km燉h、普通干线达到20km燉h;城区站点覆盖率要大于70%，公交车停车供应能力提高到90%以上，基本确立公共交通在城市交通中的优先地位。济南、青岛等城市要在建设大容量快速公交（BRT）系统，并形成快速公交网络的基础上，尽快建设城市轨道交通;淄博、烟台等大城市要建设BRT系统;中等城市要形成以大容量公交车为主体、基本覆盖全部城区的公交系统;小城市要逐步提高公共交通的覆盖率。

    三、科学编制并严格实施城市公共客运交通规划

    城市公共客运交通规划是城市总体规划的组成部分。各地要结合新一轮城市总体规划调整和修编，按照《城市规划编制办法》和《山东省城市公共客运交通规划编制暂行规定》的要求，及时编制和调整城市综合交通体系规划、公共客运交通专项规划，济南、青岛市还要编制轨道交通建设规划。要正确处理城市公共交通发展与经济发展、社会进步和生态环境的关系，科学确定公交发展战略、目标、任务、有关技术和经济政策，有效配置和利用交通资源，统筹安排公共交通站点、线路、运力、换乘枢纽等设施，建立以公共交通为导向的城市发展模式。要综合考虑各种交通方式、换乘枢纽配置以及与对外交通的衔接，在规划中提前预留城市公共交通基础设施用地，重点确定公共交通结构、线网分布、场站布局、用地规模、建设计划等。城市道路与城市公交客运是一个不可分割的有机整体，必须做好两者之间的衔接，要优化路网、线网布局，使之相互协调。要在公共汽车、出租汽车、轨道交通、企业车辆和私人车辆等多种出行方式之间形成合理的比例关系，实施总量控制。

    全省所有设市城市要在2007年底以前编制或修订完成《城市公共交通专项规划》。特大城市和大城市的《城市综合交通规划》和《城市公共交通专项规划》由省建设厅组织专家论证后，按规定程序报批。《城市轨道交通建设规划》由省建设厅初审后报国家审批。《城市综合交通规划》及《城市公共交通专项规划》要与《土地利用总体规划》相衔接。各城市人民政府要高度重视城市综合交通规划和公共交通规划的编制工作，将规划编制所需经费纳入财政预算，确保编制任务的完成。

    要保持规划的严肃性和稳定性，保障规划的组织实施。采取有力措施，切实防止和纠正违反规划、侵占公共交通基础设施及其建设用地的行为，保证优先发展公共交通的需要。

    四、着力搞好城市公共交通设施建设

    （一）合理规划设置场站和配套设施。城市人民政府要按照城市公共交通规划要求，将公共交通场站和配套设施纳入城市建设计划，确保资金和建设责任的落实。要在城市主要交通干道上，建设港湾式停靠站，配套完善站台、候车亭等设施。优先建设与清洁能源汽车、电动汽车配套的设施。按照“满足群众需求，不干扰正常通行”的原则，合理规划、科学设置小公共汽车和出租汽车停靠点。要将公共交通场站作为新建居住小区、开发区、大型公共活动场所等工程项目配套建设的一项内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。已投入使用的公共交通场站设施，不得随意改变用途。对符合公共交通车辆通行条件的居住区，应设置公共交通线路及相应的站点。对未按规定配套建设公共交通场站等公共交通设施的建设项目一律不予审批、验收。

    （二）加强城市交通换乘枢纽建设。交通换乘枢纽是城市交通系统的关键环节。符合条件的地区要建立换乘枢纽中心，引入各种交通方式，实现公共汽（电）车、大容量快速公共汽车、轨道交通之间的方便快捷换乘，以及城市交通与铁路、公路、民航的有效衔接，以缩短不同交通方式之间的换乘时间。换乘枢纽中心要配套建设机动车、非机动车停车场，配备相应的指向标识、线路图、时刻表、换乘指南等服务设施，方便群众使用。

    （三）推动智能公共交通系统发展。要积极利用高新技术，改造传统的公共交通系统，以信息化为基础，促进乘客、车辆、场站设施以及交通环境等要素之间的良性互动，推动智能公共交通系统建设。要根据本地城市的道路特点、交通流动规律以及车辆特性，优化交通信号配置，科学合理地设置城市公共汽车优先通行信号管理系统。特大城市和大城市要充分利用定位技术，建设公共交通线路运行显示系统、多媒体综合查询系统、乘客服务信息系统，进一步完善和普及公共交通的IC卡系统，最大限度地方便乘客出行。要不断加大对公共交通的科技投入，优化运营车辆的指挥调度，实现公交智能化调度和管理，提高运营效率。

    （四）加快建设公交专用车道。各地要把加快城市公共交通专用道作为近期优先发展公共交通的重点。各设市城市中心城区内所有双向六车道以上的道路，都必须建设城市公共交通专用道或专用线。各城市要按照《道路交通安全法》的有关规定和实施畅通工程、绿色交通示范工程的要求，结合实际情况，逐步建立城市公共交通专用道或公共交通优先道的道路系统。加强宣传教育，增强交通参与者各行其道的意识。建立城市公共交通专用车道的监控系统，对占用城市公共交通专用道、影响城市公共交通车辆正常运行的车辆要及时制止和查纠，提高城市公共交通车辆的运行速度和准点率。

    五、不断优化和完善优先发展城市公共交通的政策环境

    （一）切实加大对城市公交的资金投入。各城市政府每年都要列出专项资金，用于城市公共客运交通设施建设，并确保每年都有稳定的增长，公交建设资金占城市建设资金支出的比例应保持在5%以上。城市公用事业附加费、基础设施配套费以及土地出让金中用于城市基础设施建设的部分，可用于城市道路交通和公共客运交通的建设。政府财政投入的资金应重点用于城市公共客运交通规划确定的停车场、首末站、港湾式停车站、换乘枢纽、保养场、调度中心等设施的建设，以及国有公共客运交通企业的车辆更新和设施维护。城市公共客运交通企业作为独立核算的城市公用企业，要加强管理，在确保社会效益的前提下，努力提高经济效益。各城市要建立规范的公交财政补贴制度，通过对公交企业的成本费用审计和评价，合理界定政策性亏损。对于公交企业承担的老年人、残疾人、军人免费乘车，学生和成人持月票乘车等社会福利和完成政府指令性任务所增加的支出，城市政府应定期给予相应的补偿。

    （二）建立健全城市公交行业的法规和标准体系。要从实际出发，借鉴国内外优先发展公共交通的成功经验，从规划、建设、管理等方面，加快建立确保公共交通优先发展的法律法规体系。要健全场站建设、车辆配备与更新、设施装备、服务质量等方面的技术标准体系，进一步强化法律法规和标准的指导作用，促进城市公共交通健康有序发展。

    （三）建立规范的城市公交客运票价定价和调整机制。城市公共客运交通运价要兼顾经济效益和社会效益、企业经营成本和群众承受能力等综合因素，按照保本微利的原则科学合理地确定。城市公共交通票价的调整要本着公开透明的原则，通过召开听证会，充分征求广大乘客和社会各界的意见，严格按照国家和省里规定程序进行。

    （四）进一步加强对城市公共客运交通的政策扶持。对在城市规划区内开行且执行城市公共交通票价的城市公共交通车辆免征公路客运附加费;城市公共交通场站免征城市基础设施配套费、城市道路占用挖掘费、绿地占用补偿费。城市公共交通线路特许经营权有偿出让费等主要用于发展城市公共交通事业。对符合现行有关税收优惠政策条件的城市公共交通企业，经有关行政主管部门审核批准后，可享受相应的税收优惠。城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《划拨用地目录》的，应以划拨方式供地。

    六、积极稳妥地推进城市公共交通行业的各项改革

    各地要按照《山东省人民政府关于加快推进城市市政公用事业改革的意见》（鲁政发〔2003〕74号）的要求，在保障公共利益和公共安全的前提下，积极引进市场机制，稳妥推进城市公共客运交通行业的各项改革。要逐步放开城市公共交通经营市场，形成国有主体、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。要以建立规范的现代企业制度为目标，深化国有城市公共交通企业改革。大力扶持公共交通骨干企业的发展，确立其主导地位，为优先发展城市公共交通创造有利条件。在产权明晰的基础上，引导社会资金和国外资本参与国有公共交通企业改革和重组，优化企业的资本结构，实现投资主体多元化、经营管理市场化、发展建设集约化，使城市公共交通企业真正成为自主经营、自我发展、自我约束、自我完善的市场主体。

    鼓励城市公共交通向城市近郊城镇延伸和向居住小区、商业区、学校集聚区等功能区延伸，扩大城市公共交通服务半径，方便人民群众的生产生活。加速推进现有国有公共客运交通企业的改革和改制，国有公交企业可在国有资产评估、产权登记或改组、改制的基础上，完善法人治理结构，建立现代企业制度，不断增强企业的发展活力。

    七、强化对城市公共客运交通市场的监管

    （一）明确职责。省建设行政主管部门负责全省城市公共客运交通管理工作。各地城市公共交通行政主管部门要按照职责抓好城市公共客运交通管理工作。省市主管部门要按照国家、省政府关于发展城市公共客运交通行业的要求，抓紧制定和落实有关配套措施，完善政府对城市公共客运交通的监管体系。

    （二）全面推行城市公共客运交通企业经营许可制度。按照《山东省城市建设管理条例》的规定，所有从事公交营运的企业必须取得经营许可后方可从事营运业务。现有的经营城市公共交通的企业，在取得公交企业经营许可后，按规定的程序申请特许经营权。新开辟线路或重新确定经营者的线路和设施，要依照有关规定对经营者的经营资格、技术、质量和服务进行审查并采取招标方式授予特许经营权。对授予城市公共交通线路特许经营权的企业，应同时明确其应承担的社会公益性责任、准点守时责任、社会效益责任和车辆更新降低污染的责任，防止恶性竞争。严禁拍卖或者无限期出让城市公共交通线路和设施经营权，严禁一条公共交通线路经营权的重复授予，经营者不得擅自转让经营权，确保城市公共客运交通事业的健康稳定协调发展。

    （三）积极推进城市公共交通行业精神文明建设。各地要认真抓好城市公共客运交通领域的行风建设，积极开展文明线路、文明车组及青年文明号等创建活动。按照《市政公用行业关键岗位服务规范》的有关规定，搞好城市公共客运交通的规范化服务工作，积极推行城市公共客运交通文明服务公约，继续抓好城市公交领域的社会服务承诺制度，充分利用12319等信息服务平台，倾听和搜集乘客反馈意见，改进和调整服务内容，提高服务质量。

    （四）提高公交企业服务水平。公共交通企业要科学调度车辆和编制运行图，加大行车密度，及时疏解客流，缩短乘客等候时间。要加快车辆更新步伐，积极选用安全、舒适、节能、环保和美观的车辆，淘汰环境污染严重、安全技术条件差的车辆。要加强对公共交通场站、车辆、设施、装备等的维护保养，为群众创造良好的乘车、候车环境。

    八、加强领导，确保公交优先政策的全面落实

    优先发展城市公共交通，是一项复杂的社会系统工程。各城市人民政府要切实加强对优先发展城市公共交通工作的领导，及时研究和解决公交行业发展中遇到的问题。各地要严格按照“三定方案”规定，理顺公交管理体制，明确职责，统一管理，要把优先发展城市公共交通作为实施“畅通工程”、创建绿色交通示范城市、改善人居环境的重要内容，切实抓紧抓好。省建设厅要会同有关部门指导各地优先发展城市公共交通工作的推进和落实，并及时对各地的工作进行评估、检查和监督，对优先发展城市公共交通取得显著成绩的城市给予表彰。各地可结合本地实际，制定优先发展公共交通的具体措施，把公交优先真正落到实处。